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A partir de um certo momento, na história do desenvolvimento dos sistemas de saúde (séc. XIX) o Estado institui mecanismos específicos para garantir o acesso dos cidadãos aos cuidados de saúde. Ao fazê-lo, contribuiu para institucionalizar pelo menos três relações de "agência" ou "representação":

1. O Estado, ele próprio, que define políticas de saúde e assegura directamente ou indirectamente o financiamento e a regulação do Sistema de Saúde.
2. O "terceiro pagador" (ou agência de contratualização), que assegura que o sistema prestador utilize os recursos públicos postos à sua disposição de acordo com as necessidades e preferências do cidadão contribuinte.
3. O prestador de saúde (médico assistente), que orienta e encaminha o doente no acesso à informação e ao conhecimentos sobre saúde e utilização dos serviços de saúde.